De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 28 februari 2024 in een drietal zaken uitspraak gedaan over handhavend optreden tegen PAS-melders. In al deze zaken weigerde het betreffende bevoegd gezag om handhavend op te treden tegen PAS-melders omdat sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden die het afzien van handhavend optreden zouden rechtvaardigen. In deze blog wordt kort bij deze uitspraken stilgestaan.
Programma Aanpak Stikstof
PAS-melders zijn bedrijven die een melding hebben gedaan op grond van het voorheen geldende Programma Aanpak Stikstof (PAS) voor een wijziging of uitbreiding van hun bedrijf. Indien de stikstofdepositie ten gevolge van de wijziging of uitbreiding onder een bepaalde drempelwaarde bleef, waren deze activiteiten uitgezonderd van de vergunningplicht van de Wet natuurbescherming.
In de stikstofuitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld dat het PAS in strijd is met Europese natuurwetgeving. Deze belangrijke uitspraak had als gevolg dat activiteiten die met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht zijn gerealiseerd alsnog vergunningplichtig zijn. Dit geldt ook voor de door de PAS-melders gerealiseerde activiteiten.
Handhaving
De drie uitspraken van 28 februari 2024 van de Afdeling bestuursrechtspraak hebben elk betrekking op een verzoek van een natuurorganisatie aan het bevoegd gezag om handhavend op te treden tegen een PAS-melder. De activiteiten van de PAS-melders zijn zonder natuurvergunning namelijk in strijd met de wet.
Volgens vaste rechtspraak dient het bevoegd gezag in de regel handhavend op te treden in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Met handhaving is immers een algemeen belang gediend. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan het bevoegd gezag afzien van handhavend optreden, bijvoorbeeld als concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
Concreet zicht op legalisatie
Op 28 februari 2022 is een legalisatieprogramma voor PAS-melders vastgesteld. Het legalisatieprogramma bestaat uit zes stappen die uiteindelijk moeten leiden tot een natuurvergunning. De laatste PAS-melders zullen naar verwachting uiterlijk in 2025 geïnformeerd worden over het aanvragen van de natuurvergunning.
De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde in haar uitspraken van 28 februari 2024 echter dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Gelet op de nog te ondernemen stappen binnen het legalisatieprogramma is het nog onvoldoende aannemelijk dat de activiteiten van PAS-melders op korte termijn zullen worden gelegaliseerd.
Bijzondere omstandigheden
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft daarnaast geoordeeld dat de bevoegde gezagen niet voldoende hebben gemotiveerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft vijf redenen gegeven waarom in dergelijke situaties wel sprake zou kunnen zijn van bijzondere omstandigheden:
- De individuele belangen van de PAS-melders;
- De rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen;
- De verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd;
- Het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen;
- Het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen.
Handhavend optreden is volgens de Afdeling bestuursrechtspraak pas onevenredig indien er sprake is van een redelijk evenwicht tussen de belangen van de PAS-melders enerzijds en het natuurbelang dat wordt gediend met handhavend optreden anderzijds. Het natuurbelang dient dus voldoende te worden betrokken in de besluitvorming en de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur moeten in beeld zijn.
Conclusie
Kortom, de Afdeling bestuursrechtspraak heeft in haar uitspraken van 28 februari 2024 uiteengezet dat met de juiste motivering wel enige ruimte is om tijdelijk af te zien van handhaving tegen PAS-melders. Dit biedt de PAS-melders voorzichtige hoop voor de toekomst.